（PCC）中国城市研究中心-海外行思系列
作者：申端帅 ，
北京师范大学政府管理学院，博士研究生； 北卡罗来纳大学教堂山分校城市与区域规划系，访问学者 。shenduanshuai@mail.bnu.edu.cn 曾利 ， 北京盈科律师事务所温州分所，专职律师； 北卡罗来纳大学教堂山分校城市与区域规划系，访问学者 。lize@unc.edu
2024年1月16日，一场关于美国北卡罗来纳州达勒姆市（Durham）土地利用规划分区改变的公众听证会（Public Hearing）在达勒姆市议会（Durham City Council）如期举行。公众听证会对外提供了两种旁听途径：现场参加和线上观看（通过YouTube直播）/参会（通过Zoom会议）。笔者原本选择前往达勒姆市议会现场感受公众听证会的氛围，但当天的一场大雨迫使我们最终选择线上旁听（图1）。
图1 达勒姆市规划分区改变的公众听证会线上通道
美国社会治理中的公众参与历来是长盛不衰的讨论话题[1-3]。而关于美国土地利用规划领域内的公众参与，早在2017年，前来北卡罗来纳大学教堂山分校（UNC-Chapel Hill）访学的谭荣辉老师便结合当时的在校课程，撰写了《如何使规划不再是“图上画画，墙上挂挂”？》
笔者深知“公众参与”在从国家建设到社区治理等各个尺度中的重要性，同时也理解公众参与的力度和形式在不同的国家和地区会表现出明显的差异。我们将这种差异归结于“地方/地方性”（place/placeness）的差异。“地方性”是地理学的概念，指一个地方不同于其他地方的本性[5]。通常，一个地方的地方性有三个来源：“其一是当地不可移动的山水，其二是当地长期积累的实体要素组合，其三是发生在当地的历史事件”[6]。地方性的存在形塑了地方情境。这进一步提醒我们，在观察或者思考美国公众参与话题的时候，需要从美国的地方情境出发，进而理解公众参与的过程与机制。为了便于阐述，笔者借鉴“情境—结构—行为—结果”的叙事框架[7]，串联起参加整场公众听证会后的多重感受。
1 情境：注重多主体治理的社会氛围 美国的社会治理过程注重吸纳社会力量，强调多主体协同治理。多主体治理涉及政府、私营部门、非营利组织、社区团体以及公民的参与，旨在通过合作和协调来实现更有效和包容性的决策过程。例如埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）基于系列美国案例开展的多主体治理研究，强调了公共资源管理的复杂性和多样性，揭示了多主体参与在提高公共资源管理效率、促进公平和增强治理透明度方面的重要性[8]。美国土地利用规划中的公众参与是多主体治理的生动反映，它强调社区参与，鼓励居民在规划决策过程中发表意见。这种做法有助于确保项目反映社区的需求和价值观，同时提高项目成功的可能性。此外，美国的社会治理强调透明度和政府问责制，这使得政府机构必须开放其决策过程，向公众提供信息，允许民众监督政府行为，并在必要时提出质疑。这种透明度要求确保公众可以充分了解正在进行的规划和政策制定过程，从而更有效地参与其中。
2 结构：民众、政府、规划师等多主体的合作治理 美国的土地利用规划编制过程中的治理结构通常涉及多层级的政府机构和广泛的公众参与。这一过程强调了地方自治的原则，即使在联邦和州级政府设定了一些基本的指导方针和法律框架，土地利用规划的大部分决策权和执行权依然掌握在地方政府手中。在美国，地方政府承担着制定和执行土地利用规划的主要责任。这些地方政府通过制定综合规划、分区条例和其他规划政策来管理和指导土地的使用和开发。美国土地利用规划编制过程中的治理结构体现出联邦制原则下的地方自治精神，通过多层治理体系和公众参与确保了土地利用规划的民主性、透明度和责任性。
公众参与在美国土地利用规划编制中的治理结构中占据了核心地位，是确保规划过程民主化、透明化和包容性的关键环节。这种参与不仅体现了民主社会对公民参与决策过程的重视，还有助于提升规划的质量和可接受性，确保规划结果能够反映社区的需求和愿景。公众参与确保了土地利用规划过程对所有利益相关者开放，从而提高了决策的透明度。这种开放性有助于公民了解即将发生的变化及其可能的影响，提高了整个规划过程的民主性。通过公众会议、工作坊、调查和其他参与机制，规划者可以直接从社区成员那里收集信息，了解他们的需求、偏好和关切。这种直接的反馈机制确保了规划决策能够更好地反映和满足社区的实际需求。
公众的参与有助于将多样化的视角和专业知识融入规划过程中，提高规划方案的质量和创新性。社区成员可能会提出规划者未曾考虑到的解决方案和想法，有助于制定出更全面、更可持续的土地利用计划。当公众参与规划过程时，他们更有可能支持和认同最终的规划决策。这种参与感和归属感有助于减少后续执行阶段的阻力，确保规划实施的顺利进行。总的来说，公众参与在美国土地利用规划编制与实施的治理结构中发挥着至关重要的作用，它不仅是一种促进透明、民主决策的手段，也是提高规划质量、促进社区发展和增强公众满意度的重要途径。
3 行为：公众参与的多元平台与路径 在美国土地利用规划的编制和实施过程中，公众参与采取多种形式，以确保规划过程透明、公正，并充分反映社区成员的意愿和需求（图2）。以下是一些具体的公众参与方式。
图2 达勒姆市议会提供的多种公众参与途径
（1）公开会议和听证会。地方政府在规划编制和实施过程中会定期举行公开会议和听证会，向公众介绍规划提案、政策变更或开发项目，并听取公众的意见。这些会议为社区成员提供了一个直接与决策者交流的平台。
（2）工作坊和公共论坛。通过举办工作坊和公共论坛，规划者能够与社区成员深入交流，共同探讨具体的规划议题或项目。这些活动通常更具互动性，旨在鼓励公众积极参与讨论和决策过程。
（3）在线调查和问卷。利用在线工具收集公众意见是一种有效的参与方式。政府机构和规划组织会通过在线调查和问卷来了解社区的偏好、关切和建议。这种方法便于收集大量数据，并且可以覆盖更广泛的受众。
（4）社交媒体和数字平台。社交媒体和其他在线平台为公众参与提供了新的途径。通过这些平台，政府和规划机构能够发布更新信息，征求意见并与社区成员进行互动。
（5）社区咨询小组。一些规划项目会设立社区咨询小组，邀请社区代表和利益相关者参与更深入的讨论。这些小组有助于集中讨论特定议题，为规划决策提供专业和地区性的见解。
（6）书面意见提交。公众还可以通过提交书面意见的方式参与规划过程。这包括通过电子邮件、信件或在线表单向规划部门提交个人或团体的意见和建议。
（7）使用地图和视觉工具。在一些公众参与活动中，规划者会使用地图、模型和视觉化工具来帮助公众更好地理解规划提案和潜在影响。这种方法有助于促进更有效的沟通和理解。
4 结果：社区综合福祉的提升 在美国土地利用规划中，公众参与对提升社区福祉产生了深远的影响。这种参与确保了规划过程不仅反映了专业规划师的见解，而且融入了社区成员的需求、愿望和优先级。公众参与使规划者能够直接了解社区成员的需求和期望，从而制定出更加贴近社区实际需求的规划方案。这种对需求的直接响应有助于优化公共服务、居住条件、交通设施和休闲空间等，直接提升居民的生活质量。参与规划过程能够促进社区成员之间的交流和合作，建立共同的目标和愿景。这种集体参与过程有助于增强社区凝聚力，促进居民之间的互相支持和共同发展，从而构建更为团结和谐的社区环境。公众参与过程中，社区成员往往会强调环境保护和可持续发展的重要性。例如达勒姆此次举办的公众听证会重点围绕达勒姆的水源地选址等问题展开（图3,图4），公众则对选址等事项进行了投票（图5）。这促使规划决策更加重视绿色空间，减少污染和保护自然资源，有助于改善社区环境质量，为居民提供更健康、更宜居的生活环境。
图3 达勒姆议会成员介绍水源地选址背景
图4 达勒姆议会成员介绍水源地
图5 达勒姆公众听证会的投票结果
综上，公众参与在美国土地利用规划中不仅提升了规划的民主性和透明度，还通过多种方式直接和间接地提高了社区福祉，包括生活质量的提升、环境的改善、社会正义的促进以及经济的发展。
注：文中图片均源自公众听证会的YouTube直播画面https://www.youtube.com/watch?v=JrF4HuTttLo&ab_channel=CityofDurhamNC。
参考文献
[1] 张晏. “公众”的界定、识别和选择——以美国环境影响评价中公众参与的经验与问题为镜鉴[J]. 华中科技大学学报(社会科学版), 2020, 34(5): 83-93.
[2] 王瑷玲, M. W. Binford, 张圣武. 美国公众参与理论与实践及其对中国土地整治的借鉴[J]. 地域研究与开发, 2017, 36(6): 126-130.
[3] 田莉. 美国公众参与城市规划对我国的启示[J]. 上海城市管理职业技术学院学报, 2003(12): 27-30.
[4] 谭荣辉. 海外行思 | 如何使规划不再是“图上画画，墙上挂挂”？[EB/OL]. (2017-04-19)[2024-02-20]. https://mp.weixin.qq.com/s/MNXbV9hpoWnYyKGmmNJgZA.
[5] PERKINS H C. The country in the town: the role of real estate developers in the construction of the meaning of place[J]. Journal of rural studies, 1989, 5(1): 61-74.
[6] 周尚意. 文化地理学研究方法及学科影响[J]. 中国科学院院刊, 2011, 26(4): 415-422.
[7] 周小平,申端帅, 谷晓坤,等. 大都市全域土地综合整治与耕地多功能——基于“情境—结构—行为—结果”的分析[J]. 中国土地科学, 2021, 35(9): 94-104.
[8] OSTROM E, JANSSEN M A, ANDERIES J M. Going beyond panaceas[J]. Proceedings of the National Academy of Sciences, 2007, 104(39): 15176-15178.
