（PCC）中国城市研究中心-海外行思系列
作者：马晓河，
中国发展和改革委员会宏观经济研究院，研究员，原副院长；PCC访问学者
1 在第二次世界工业革命中，制造业推动了美国崛起
始于1760年代的工业革命，使得英国较早完成了工业化，成为19世纪中期到20世纪初期的世界经济强国。但是，当英国的工业产品源源不断地销往世界各个地区时，美国也进入了现代经济增长时期，开始了对英国的追赶和超越。其实，就在英国发动工业革命后，美国经济从1820年代就开始加快增长，1820—1870年，美国GDP年均增长4.2%，英国2.05%；1870—1913年，美国GDP年均增长3.94%，英国1.9%；1913—1950年，美国GDP年均增长2.84%，英国1.19%（表1）。
1820年，美国人均GDP只是英国人均水平的73.6%；1870年升至76.6%；1913年美国人均GDP超过英国，是英国人均水平的1.08倍（表2）。
1820年美国GDP（按1990年国际元计算）只是英国的34.6%，1913年是英国的1.08倍。到1920年，美国国内生产总值达到883.93亿美元，是英国的4倍多（表3）【基于2016年1月美国商务部经济分析发布的经济增长数据和2018年2月英国国家统计局公布的统计数据，1870年美国GDP总量和人均水平都超过英国，当年美国GDP总量为77.37亿美元，英国为59.35亿美元；美国人均GDP为194美元，英国190美元】。
从表3可看出，1820—1900年美国经济经历了快速增长时期，持续高速增长奠定了美国超越英国成为世界超级强国的经济基础。到2015年，美国GDP总量为17.94万亿美元，是英国的6.21倍，人均GDP为55781美元，是英国人均GDP的1.26倍。美国超越英国成为世界第一之后的100多年时间里，再也没有哪个经济体超越美国。
支撑美国崛起并称霸世界的，在经济方面有两大支柱：一个是工业化，一个是城市化。首先是工业化带动城市化，接着是城市化反过来又促进了工业化。从美国的经济增长进程看，1820年以前美国还是农业社会，有90%的人口生活在农村，农业在产业结构中占绝对地位，由此决定了美国的国内生产总值增长率很低。据统计，1500—1820年，美国的国内生产总值年均增长率仅为0.8%。1820年以后美国经济开始加快增长，1820—1920年，是美国超越英国在世界崛起的100年。而真正使美国崛起成为世界强国的关键时期，是1870—1920年这50年。这一时期世界正在进行第二次工业革命，以电力的发现和大规模应用为代表，美国的纺织、农产品加工、采掘业、石油电力、化工、钢铁、建筑、电器、汽车、机械制造等工业获得飞速发展，工业化得到快速推进。1859年，在美国的产业结构中，农业产出还占56%，制造业占33%，服务业占11%；而到1890年，美国工业总产值开始超过农业；1899年，美国农业产出在产业结构的比重已经下降到33%，制造业比重上升到53%，服务业占14%。这一阶段，促进美国经济快速增长的主导产业主要是制造业。1860年美国工业产量在世界排位还是第四，到1894年跃居世界第一。1913年，美国制造业产出占世界比重已经从1800年的0.8%迅速上升到32%，而英国制造业产出占世界比重从1880年的23%下降到1913年的13.6%。同样在1913年，美国的工业产品产量煤炭、生铁、钢铁、汽车、发电量等全面位居世界第一。
2 经济增长最快时期也是城市化快速推进时期
美国制造业的快速发展，工业化的快速推进，也使城市化加快了步伐。与农业发展不同，工业特别是制造业发展要求资本、劳动以及土地、能源等资源要素在地理空间上集中配置，资源要素在地理空间上的集中必然引起人口集聚，最终人口集聚推进了城市化。当时，促成美国经济成功增长的一个最具活力的要素就是劳动力的转移。一方面，大量农村劳动力从农业转移到工业，尤其是制造业领域；另一方面，数以万计的海外移民来到美国，直接进入制造业领域。这里有两组数据可以说明问题：1820年美国劳动力在农业部门的就业份额高达70%，在工业和服务业部门就业只有30%；到了1890年，农业部门就业份额下降到38%，工业和服务业部门就业份额提高到62%；到1910年工业和服务业部门就业份额进一步提高到82.9%，而农业部门的就业份额下降到17.1%。另一组数据是数以万计的移民支持了美国制造业的发展。1840—1914年，有2400万移民先后来到美国，其中有相当数量的移民直接进入制造业领域；到1920年，美国制造业工人中有一半以上是移民及其后代。
大量劳动力进入制造业领域，带来了人口在空间上的集中，大大地推动了美国的城市化。美国城市化与工业化是高度相关的。1820年以前，由于农业占据主导地位，美国经济增长速度很低，城市化进程也很缓慢。1790—1820年，美国经济年均增长率约为0.8%，此时期城市人口占总人口比重仅由5.1%上升到7.2%，30年仅提高了2.1个百分点；1820年以后，随着产业结构的加快转换，经济增长率有了明显提高，城市化有了新进展。到1870年，美国城市人口比重上升到25.7%，比50年前提高了18.5个百分点，年均增长0.37个百分点。1870年以后，世界发生了第二次工业革命，美国借机发展成为制造业强国，经济规模跃居世界第一。这一时期也恰恰是美国城市化发展最快阶段，1870—1920年，美国城市人口比重从25.7%提升到51.2%，由此城市人口开始超过农村人口；这50年里美国城市化率提高了25.5个百分点，平均每年增加0.51个百分点。
在完成工业化，成为发达经济体后，美国的城市化进程并没有停止，只是放慢了步伐。1920—1970年，美国城市化率从51.2%提高到73.6%，50年内城市化水平提高了22.4个百分点，平均每年提高0.448个百分点。1970—2017年，美国城市化率又进一步提高到82.06%，期间城市化水平提高了8.46个百分点，年均提高0.18个百分点（表4）。
3 美国城市化特点
城市化是一国迈向现代化的必然过程，城市化不但能促进产业结构转换，更重要的是为国家迈向发达经济培育市民化社会，构建以中产阶层为主的橄榄型社会结构。对于一个经济体来说，城市化进程中既存在与其他经济体类似的共性，也有其独有的特性。就美国来讲，其城市化有如下特点。
（1）美国的城市化与工业化属于高度协调类型
美国城市化既不像拉美一些国家的过度超前型城市化，也不像亚洲一些国家的滞后型城市化，美国的城市化是在自由市场经济主导下紧随工业化，并与每个阶段产业结构转型同步推进人口向城镇集聚的。在工业化过程中，资本、劳动、土地等资源要素向制造业的流动促进了人口集聚，进而推进了城市化，城市化反过来又支持了工业化；当工业化结束时，城市化也基本完成。城市化与产业结构转换、经济发展高度相关，反映了美国城市化与工业化的协调性。在传统农业社会，城市化进程相对缓慢；当制造业主导经济发展时，城市化进程就加快；当服务业产出比重超过制造业，成为经济增长的主导产业时，城市化水平就比较高。美国城市化进程呈现出先慢后快，再由快变慢的特点。当美国已经成为发达经济体后，城市人口比重的上升速度虽然变慢，但城市人口的增长并没有停止。
我们还可以从另外一个角度看美国的城市化与工业化的变动关系。从表5可以发现，在所有年份里，美国的人均GDP明显高于高收入国家的平均水平，但城市化率却接近高收入国家的平均值。相反，在中高收入国家中，巴西的人均GDP也高于同类国家的平均值，但巴西的城市化率不但远高于同类国家的平均值，而且在1990年代后还超过高收入国家的城市率。
（2）从早期发展小城镇到大城市，再到城市群（带）方向演变，后期倡导城市“精明增长”
表6的数据表明，在早期经济发展阶段，美国的小城镇发展较快，1850年代以后较大城市才有了发展。比如在1790年，2500~24999人的美国城市有22个，此类城市人口总数占全美城市人口比重高达68.6%；而25000~249999人的城市只有2个，人口仅占城市人口的31.4%；25万人口的城市一个也没有。到1920年，2500~24999人的城市发展到2435个，此类城市人口总数占全国城市人口比重下降到30.27%，25000~249999人的城市发展到262个，人口占城市人口比重31.3%，25万以上人口的城市发展到25个，人口占城市人口比重38.5%。就是说到1920年，全国城市人口有69.8%集聚在25000人以上的城市中。1920年代以来，当美国城市人口超过农村人口比重后，大城市数量进一步增加，大城市规模进一步扩大，到2017年美国有53个城市的人口规模超过100万人。
二战以后，随着交通道路、通信等基础设施的改善，家庭汽车拥有量的增加，以及城区产业结构的调整，城市发展模式出现了新的变化。大量低收入人口不断涌进城区，原来居住在城区的部分富人和中产阶级开始迁往大城市郊区，大量人口在郊区的集聚，以及制造业的迁移，带来了建筑业、商业服务业的旺盛需求，这又引起产业结构在空间布局上变化，于是大城市周边的小城镇随机发展了起来[5]。大城市周边的中小城镇的发展，实质上是城市功能规模的进一步延伸和扩张，因为这些小城镇与大城市紧密联系在一起，在产业结构、基础设施、公共服务等方面都与大城市实现了同城化。城市人口向郊区转移，促使城市功能外延，城市规模进一步扩张，进而形成了一批城市群（带）。目前美国有几个大的都市群（带），它们分别分布在东西海岸及五大湖区。值得注意的是，这种变化发生在美国城市化率由60%上升至75%的时期，此时大城市内城人口密度下降，郊区人口密度增加。1990年代，面对城市扩张和“蔓延”，美国社会各界达成共识纷纷支持城市“精明增长”，包括保护城市开放空间，设置发展边界，发展紧凑型城市，推行绿色交通，协调区域规划，实行资源共享等，克林顿政府为此还拨出大量专项资金鼓励支持地方政府开展城市“精明增长”[6]。
（3）基础设施、公共服务均衡发展是城市化发展的必要条件
在推进城市化过程中，美国的制度并不限制人口流动，这样，基础设施和公共服务的均衡发展就对人口流动起到了关键作用。美国号称“车轮上的国家”，大力修建铁路网，大量建设高速公路，不断完善城市道路、给排水、电力、通信网络等基础设施，既可以提高城市的人口承载能力，又能降低人口流动成本。同时，美国基础设施建设和公共服务供给在地区、城市和城乡之间几乎没有差别，这也为城市均衡发展提供了便利条件。
值得关注的是，健全社会保障体系，为低收入人群和流动人口提供住房、医疗、教育、就业等保障，也有利于促进人口流动、进城定居。例如在1930年代—1940年代，政府建造了2200万套廉价公寓，供低收入者居住。为了解决城市住房短缺问题，联邦政府还以贷款形式向地方政府拨付资金，建造低租金住宅，为困难群体买房提供信贷抵押保证和资金补助。再有，在城市化较早时期，政府就投入教育，帮助城镇居民提高文化水平，进而提升就业能力。早在1850年，美国北部诸州就已实行了初等教育和中等教育的免费教育制度，在19世纪晚期美国开始建立全民免费教育，在1960年代中期，美国出台了《中小学教育法》《高等教育法》等，向低收入人群和落后地区提供大量政府援助。与此同时，政府还用税收优惠等政策支持民间办学。
另外，在城市化早期，政府兴建大规模工程，以增加城镇就业岗位，帮助低收入人群和流动人口就业。比如，1929—1933年，面对经济大萧条，罗斯福政府实施了一系列大的建设工程，包括改造中心城市和港口，改造贫民窟，启动住房建设等，创造了数百万个工作岗位。
这里需要特别强调的一系列制度安排是，在城市化率超过50%时，美国政府于1935年颁布了《社会保障法》，在城市化率超过70%以后，于1964年公布了《食品券法》，1965年实施了《医疗保险法》，这些保障制度的建立和不断完善也为城市弱势群体提供了健全的社会安全网，为人口流动和城市化推进创造了基本的制度条件。
4 美国城市化给中国带来的启示
通过比较研究美国城市化发现，当前和今后，中国的崛起既需要工业化，更需要新型城镇化。推进城镇化要着重解决以下几个问题。
（1）要认真解决城镇化与工业化不协调、城镇化发展滞后的问题
从经济发展水平看，目前中国人均GDP实际水平已经达到9377美元，是典型的中高收入国家水平。然而，2017年中高收入国家城市化率均值已达到65.45%，而中国的常住人口城镇化率为58.52%，按户籍人口算只有42.35%，无论以何口径衡量，我国的城镇化率都明显偏低。即便仅从解决目前中国经济结构性失衡问题这一角度看，我国都应该加快推进城镇化。推进城镇化首先要破除体制瓶颈问题。一方面，限制人口流动的城乡二元户籍制度及其依附的社会福利制度要尽快破除，特别是特大城市以外的所有城市（镇）都应该尽快放开放宽外来人口落户条件。另一方面，加快建立农业转移人口市民化公共成本分担机制，以降低农民进城落户成本。
（2）加快解决地区、城乡、城镇之间基础设施和公共服务不均衡问题
当前中国城镇化另一个大的障碍是在现有财税体制安排下，基础设施建设和公共服务在不同地区之间，城与城、城与镇、镇与镇、城与乡（村）之间，均存在着巨大差距。例如在东部沿海地区有些城镇的路、水、电、气、网络等基础设施建设标准几乎超过了发达国家水平，但中西部地区一些城镇的基础设施水平还相当落后，尤其是农村与城镇的差距更大，一部分农村“行路难”“用电难”“用水难”“看病贵”等问题仍然没有得到根本解决，农民在医疗、养老、教育、就业、贫困救助等方面享受的政策待遇仍处于“广覆盖、低水平”阶段。中国经济发展水平已经进入中高收入国家行列，下一步还要向发达经济体行列迈进，农民、流动人口、落后地区居民应该享受到与经济发展水平相适应的公共服务，中央政府应调集必要的公共资源，用于消除地区、城乡、城镇之间的基础设施差距和公共服务不均等问题，这有利于促进以人为中心的新型城镇化。
（3）对于资源高度稀缺的中国，最好的选择是提早开展城镇“精明增长”计划
1998年，中国人均GDP水平达到世界银行中低收入国家标准，也就是这一年，政府为了应对亚洲金融危机，以投资带动、政府主导土地一级市场作支持，在城镇化率还不到35%的情况下开始了城镇外延扩张运动。从此以后，许多城市以低价大量购进土地，依托旧城改造和新城开发，拓宽马路、扩大城市广场、打造城市公园、建设产业园区、规划建设城市地标建筑等等，“摊大饼”式地向外拓展城市边界，由此造成土地城镇化远远快于人口城镇化。但是，中国与日本、韩国一样同属东亚国家，人多地少，资源极度稀缺，生态环境压力大，一味推进城市“摊大饼”式的外延扩张，会带来土地资源的大量浪费和环境灾难。今后，政府应该支持各地实施城镇“精明增长”计划，科学规划城市空间，设置城市发展边界，推行绿色公共交通，实行资源节约共享行动，紧紧围绕农业转移人口市民化，走发展紧凑型城镇化的道路。