（PCC）中国城市研究中心-海外行思系列
作者：谭荣辉，
天津大学管理与经济学部公共管理学院讲师，UNC访问学者，研究方向为土地覆被/土地利用变化（LUCC）监测与模拟、城市增长边界（UGB）。rhtan@tju.edu.cn
作为全世界最崇尚自由与民主的国家之一，美国在有关国计民生的事务上通常将公民的权利置于十分重要的位置，在城市规划中更是如此。早在20世纪初，美国就有公众参与住房规划的案例，到1960年代末，公众参与逐渐在全美推广开来[1]，规划师的角色随之由政府代言人逐渐转变为多方利益协调者。从理论架构上而言，公众参与城市规划理论经历了“倡导规划”（Advocacy Planning）[2]、“市民参与阶梯”（Ladder of Citizen Participation）[3]、“联络性规划”（Communicative Planning）[4]以及“协作式参与规划”（Collaborative planning）[5]等阶段。不同理论背后，体现了学术界对规划利益代表性、公众参与成功与否的标准以及公众参与方式等方面的积极思考。在实践层面，从小城镇、城市到都市区等不同尺度，有丹顿城镇总规（Denton Plan 2030）[6]、费城城市规划（Philadelphia City Planning）[7]和芝加哥大都市区规划（Chicago 2020 Metropolitan Planning）[8]等许多成功的案例。理论与实践经验的结合促使美国城市规划公众参与体系不断健全完善。那么，美国公众参与城市规划的成功经验有哪些值得我们借鉴呢？
首先，法律体系完善是美国公众参与城市规划的先决条件。鼓励公众参与城市规划体现了政府保护公民知情权和平等权的意愿。在美国，从联邦到州都有相关法律保障公众在城市规划制定与实施过程中的知情权和参与权。如《联邦高速公路法》、《联邦交通法》等都明确规定公众参与是城市规划合法的前提条件。在城市规划制定与实施过程中，也有诸如小区规划理事会、市民咨询委员会、市民规划委员会等机构保证公民有合法渠道进行意见表达、信息反馈和执法监督。
其次，公众参与方式多样化也为城市规划的完善提供了一定的保障。在城市规划编制、决策到实施的各阶段中，公民可以通过公开听证会、公众咨询委员会、利益相关者会议、手机会议、信息协会会议、公众扩大会议、社区论坛、宣传展览、网站和社会媒体等途径了解规划相关信息，反馈本人对规划的价值取向，对具体规划项目提出建议以及表决某项具体议案等[3]。此外，政府机构也十分重视“营销”公众参与价值，采用多种形式提高公民参与城市规划事务的积极性，如问卷调查、电视、网络、杂志、报纸、信件等各种媒介推广，模拟游戏等。市民在出入咖啡馆、超市、邮局等公共场所时便可将自己对规划的意见通过问卷反馈给规划师，也可通过参与委员会设定的规划游戏在模型上构建自己心目中理想的未来城市格局。
此外，政府的规划部门还会以多种方式引导公众参与城市规划工作，以增加公众参与城市规划的意识，并对此开展培训。培训内容包括规划方案的讲解和专业技能的传授，如认知地图训练（让参与人员通过绘图的方式描述一个特定的空间，以此识别重要的空间节点、特征，以及与周边环境的关系）等。
笔者正在美国访学，最近参加了北卡大学教堂山分校（UNC）城市与区域规划系的公众参与课程，模拟大洛杉矶地区安大略市城市规划编制前期调研阶段的市民听证会（图1），亲身体会了城市规划公众参与的魅力。
通常，在城市规划编制前期阶段，规划师和政府部门人员会通过街区规划委员会或公众参与咨询委员会召开一次类似辩论会的市民听证会，街区规划委员会由市民组成，其任务主要是对街区规划项目提出修改建议，公众参与咨询委员会由规划委员会下设，其任务也主要是反馈社团居民的意见。听证会参加者由仲裁人员和市民构成，仲裁人员的主要职责是主持召开会议并协调各方利益。会议通常分为陈述、辩论和总结三个阶段。
会议一开始，仲裁人员通常会告知市民本次公众会议内容及提纲，如“你在此城市的生活经历（experiences）有哪些？”“你认为未来城市规划的主流价值取向（values）是什么？”“你认为未来本市的发展愿景（vision ideas）应当如何？”等。在会议陈述阶段，各市民代表根据亲身经历对城市规划的各方面提出自己的设想。市民代表来自不同职业、不同年龄、不同性别和不同区域，代表的广泛性首先在一定程度上保证了意见的全面性和平等性。通常，社会各界都关注的问题会被多数市民代表所提及，如多数人都希望拥有便捷的交通、高质量的医疗与教育设施、安全的城市环境、丰富的就业机会以及完善的自然生态保护机制等。当然，由于个人生活经历、所处环境和价值取向不同，争议也在所难免，比如移民代表更加关注福利与公平，环保爱好者认为规划的重心应当是发展绿色环保建筑，而开发商和部分市民代表却认为昂贵的绿色建筑将加重开发负担并使地方财政吃紧。
在会议辩论阶段，这种争议达到高峰，意见不同者纷纷就对方意见进行反驳（图2a），在此情况下，仲裁员通常根据多数人的意见对部分代表的疑虑进行解释与协调，以使各方达成共识（图2b）。
在会议总结阶段，仲裁员会宣读本次辩论会上公众所达成的共识，并将这些共识按主次顺序与任务轻重缓急排列，还会告知公众各项决策制定的理由（图3,图4）。
在本案例中，市民代表最终认为城市规划需要重点关注以下几个方面：
（1）交通方式的多样性与便捷度；
（2）资源环境保护和城市可持续发展；
（3）社会网络和街区的连接度；
（4）（不同种族间、不同收入群体间的）就业与社会公平；
（5）城市安全，包括降低犯罪率、改善空气质量、保护公众健康等。
美国城市规划的公众参与机制保障了公民的知情权与参与权，增加了规划的透明度，使得规划不再是“图上画画，墙上挂挂”这种流于形式的纸上表现，而是实实在在的“自下而上”式全民参与的未来城市格局展现。其次，公众参与模式改变了规划师、各方利益相关者的传统规划理念，促进了政府职能转变，培养了公民的社会责任感。对于我国而言，美国的城市规划公众参与模式在立法、组织实施和教育培训等方面都值得我们深思与借鉴。但是，笔者也有些许疑问。首先，公众参与城市规划时，在大范围内，如果不同利益集体之间的意见不同甚至完全相反，那么规划师、规划委员会和地方政府如何协调？其次，因公众范围极广、背景各异，而且大部分市民并非城市规划专业人员，其价值判断多出于一己利益，那么如何确保公众意见与方案符合社会、经济与生态环境三大效益相结合、可持续发展的最优城市规划方案呢？
参考文献
[1]田莉. 美国公众参与城市规划对我国的启示[J]. 上海城市管理, 2003(12):27-30. [2]Davidoff Paul, Davidoff Linda, Gold Neil Newton. Suburban Action: AdvocatePlanning for an Open Society[J]. Journal of the American Institute of Planners, 1970,36(1): 12-21. [3]Arnstein Sherry R . A Ladder of Citizen Participation[J]. Journal of the American Institute of Planners, 1969, 35(4): 216-224. [4]Innes Judith E. Information in Communicative Planning[J]. Journal of the American Planning Association, 1998, 64(1): 52-63. [5]Healey P. Collaborative Planning:Shaping Places in Fragmented Societies[M]. Vancouver: UBC Press, 1997. [6]彭翀, 李婷, 彭仲仁,黄婷. 美国小城镇总体规划编制的公众参与组织案例研究——以德州丹顿大学城为例[J]. 现代城市研究, 2016(9): 60-66. [7]党安荣, 王焱. 美国：费城城市规划公众参与案例[J]. 北京规划建设, 2005(6): 53-58. [8]丁成日. 芝加哥大都市区规划:方案规划的成功案例[J]. 国际城市规划, 2005, 20(4): 26-33.